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兩個《規(guī)定》根據(jù)各主體食品經(jīng)營活動的不同特點，優(yōu)化制度機制、細(xì)化監(jiān)管要求，并要求網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺等主體參照適用相關(guān)規(guī)定。這有利于進(jìn)一步壓實相關(guān)主體的食品安全責(zé)任，構(gòu)建食品安全協(xié)同治理體系，全面提升食品安全治理效能

《法治周末》記者 呂靜

“民以食為天，食以安為先?！笔称钒踩P(guān)乎公眾健康與社會安全，食品安全治理涉多方主體，需要對相關(guān)主體在生產(chǎn)和經(jīng)營各鏈條上的角色進(jìn)行深入探討，進(jìn)而科學(xué)分配權(quán)利義務(wù)?！?/p>

近日，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布了《食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)落實食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》和《集中用餐單位落實食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡稱兩個《規(guī)定》）。針對這兩個《規(guī)定》，《法治周末》記者邀請中國政法大學(xué)法治政府研究院院長、教授趙鵬與中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、河北農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授孫娟娟進(jìn)行深度解讀。

明確食品安全主體責(zé)任

《法治周末》：在食品行業(yè)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的背景下，市場監(jiān)管總局新發(fā)布的兩項食品安全主體責(zé)任新規(guī)的背景和意義是什么？

孫娟娟：隨著食品行業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展，食品生產(chǎn)經(jīng)營正呈現(xiàn)主體更多、分工更細(xì)、鏈條更長的特點。食品安全監(jiān)管也因此面臨著老問題和新風(fēng)險的雙重挑戰(zhàn)。

市場監(jiān)管總局已于2022年發(fā)布《企業(yè)落實食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》。通過定人、定責(zé)、定制，要求企業(yè)主體“管有方”，市場監(jiān)管“督有力”。這一機制如何長期有效，離不開執(zhí)行、反饋、制度優(yōu)化。也因如此，市場監(jiān)管總局于近日發(fā)布了兩個《規(guī)定》，進(jìn)一步健全了主體明確、責(zé)任清晰的食品安全主體責(zé)任體系。

趙鵬：市場監(jiān)管總局在原《企業(yè)落實食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，出臺了兩個《規(guī)定》，同時根據(jù)各主體食品經(jīng)營活動的不同特點，優(yōu)化制度機制、細(xì)化監(jiān)管要求，并要求網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺等主體參照適用相關(guān)規(guī)定。

這有利于進(jìn)一步壓實相關(guān)主體的食品安全責(zé)任，構(gòu)建食品安全協(xié)同治理體系，全面提升食品安全治理效能。

《法治周末》：在您看來，兩個《規(guī)定》中關(guān)于食品安全主體責(zé)任的規(guī)定上，有哪些亮點？

趙鵬：一方面，在生產(chǎn)經(jīng)營主體內(nèi)部搭建系統(tǒng)的治理架構(gòu)并明確相關(guān)責(zé)任。

兩個《規(guī)定》基于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和集中供餐單位內(nèi)部崗位設(shè)置，劃定主要負(fù)責(zé)人、食品安全總監(jiān)、食品安全員的責(zé)任，明確主要負(fù)責(zé)人對食品安全工作負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，食品安全總監(jiān)協(xié)助落實管理職責(zé)，食品安全員承擔(dān)具體檢查任務(wù)，形成“決策層—管理層—執(zhí)行層”三級責(zé)任架構(gòu)，構(gòu)造了系統(tǒng)的食品安全責(zé)任制。

其中，食品安全總監(jiān)、食品安全員等是在有關(guān)單位內(nèi)部創(chuàng)造的特殊管理職位，其任職條件有著專門的要求。他們既是企業(yè)的雇員，也對公共利益負(fù)有特殊責(zé)任。

因此，兩個《規(guī)定》要求他們承擔(dān)“發(fā)現(xiàn)有食品安全事故潛在風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)提出停止相關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動等否決建議”“接受和配合監(jiān)督管理部門開展食品安全監(jiān)督檢查等工作，如實提供有關(guān)情況，并對檢查發(fā)現(xiàn)的問題組織整改落實”等義務(wù)。

這些規(guī)定的本質(zhì)是，他們有義務(wù)依據(jù)法律要求從企業(yè)內(nèi)部來監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行相關(guān)規(guī)范，并作為監(jiān)管部門和被監(jiān)管部門之間的聯(lián)絡(luò)點，誠實地報告相關(guān)情況。

另一方面，以風(fēng)險分級管控和隱患排查為主要手段，健全風(fēng)險管控流程。風(fēng)險隱患治理結(jié)果需與企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系聯(lián)動，通過《每日食品安全檢查記錄》《每周食品安全排查治理報告》《每月食品安全調(diào)度會議紀(jì)要》等文檔強制存檔備查，實現(xiàn)從風(fēng)險識別到整改銷號的全過程留痕。

構(gòu)建分類分層的責(zé)任體系

《法治周末》：新規(guī)如何厘清用餐單位、單位食堂、承包經(jīng)營企業(yè)、供餐單位的食品安全主體責(zé)任，強化風(fēng)險預(yù)防理念？

孫娟娟：從主體來說，食品行業(yè)是多業(yè)態(tài)、多規(guī)模的企業(yè)集合體，企業(yè)亦是人的集合體。集合體的責(zé)任體系既要分類，也要分層，做到主體明確，要求清晰。

一方面，不同的企業(yè)要結(jié)合自己的食品業(yè)態(tài)、規(guī)模大小、風(fēng)險水平等事關(guān)食安的條件來設(shè)定管理制度，尤其是，配備食品安全管理人員。

作為重中之重，《集中用餐單位落實食品安全主體責(zé)任監(jiān)督管理規(guī)定》聚焦了以校園為代表的集中用餐這一食品安全監(jiān)管的重點與難點。針對單位食堂自營、委托承包經(jīng)營、從供餐單位訂餐的不同經(jīng)營模式，該規(guī)定既橫向明晰了不同主體的責(zé)任分工與協(xié)同要求，也縱向明細(xì)了各單位內(nèi)“關(guān)鍵少數(shù)”的全面責(zé)任，如集中用餐單位主要負(fù)責(zé)人、單位食堂主要負(fù)責(zé)人、承包經(jīng)營企業(yè)主要負(fù)責(zé)人及其全面負(fù)責(zé)要求。

此外，應(yīng)當(dāng)參照落實食品安全主體責(zé)任的關(guān)聯(lián)主體既包括網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺、大型食品倉儲企業(yè)等，也包括從事對溫度、濕度等有特殊要求的食品貯存業(yè)務(wù)的非食品生產(chǎn)經(jīng)營者。

另一方面，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)內(nèi)部要責(zé)任到人。于組織而言，縱向上的分工構(gòu)成“寶塔式”的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督系統(tǒng)。疊加食品安全管理的專業(yè)性，就形成了企業(yè)主要責(zé)任人、食品安全總監(jiān)、食品安全員的責(zé)任分工。分責(zé)不是為了脫責(zé)，而是各盡其責(zé)。

為此，修訂后的規(guī)范分別增加了對企業(yè)主要責(zé)任人、食品安全總監(jiān)的新要求，包括食品安全總監(jiān)應(yīng)當(dāng)由食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)管理層人員擔(dān)任；食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)按照本規(guī)定無需配備且未配備食品安全總監(jiān)的，食品安全總監(jiān)職責(zé)由企業(yè)主要負(fù)責(zé)人或者企業(yè)指定的食品安全員履行。

趙鵬：對于普通的產(chǎn)品和服務(wù)，主要針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品、服務(wù)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)主體如何通過搭建內(nèi)部治理架構(gòu)、分配管理責(zé)任、優(yōu)化管控流程等確保其產(chǎn)品、服務(wù)符合這些監(jiān)管要求，主要由企業(yè)經(jīng)營自主決定。在食品安全領(lǐng)域，由于生產(chǎn)經(jīng)營活動鏈條長、相關(guān)參與主體多，加之一些新興食品工業(yè)技術(shù)應(yīng)用也會產(chǎn)生新的風(fēng)險隱患，一旦出現(xiàn)問題，可能產(chǎn)生嚴(yán)重甚至無可挽回的損失。如果不對企業(yè)的內(nèi)部管理架構(gòu)和管理流程設(shè)定一些強制性的要求，企業(yè)可能會出于投機、僥幸心理而放松管理，最終累積系統(tǒng)性的風(fēng)險。

因此，食品安全監(jiān)管需要強化風(fēng)險預(yù)防的理念，針對企業(yè)內(nèi)部管理鏈條中一些容易產(chǎn)生危害或者有利于控制風(fēng)險的關(guān)鍵節(jié)點，根據(jù)行業(yè)通行的最佳實踐，提出相應(yīng)的管理要求。

兩個《規(guī)定》設(shè)計的主體責(zé)任，即是這一監(jiān)管思路的體現(xiàn)。其本質(zhì)是監(jiān)管部門對企業(yè)的組織架構(gòu)、管理流程等進(jìn)行必要的監(jiān)督指導(dǎo)，撬動企業(yè)投入資源，防控相應(yīng)的食品安全風(fēng)險。

推動制度從“紙面”落到“地面”

《法治周末》：對于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)來說，如何更好地做到知責(zé)履責(zé)？

孫娟娟：責(zé)任清晰便于各主體的對號入座，但責(zé)任制度的重點還在于落實，需要各類主體知責(zé)履責(zé)。

于企業(yè)而言，將外部的法律規(guī)范轉(zhuǎn)換為內(nèi)部制度有賴于合規(guī)管理，其有成本，也有收益。面對實踐中出現(xiàn)的合規(guī)成本過高又或者合規(guī)形式化的問題，問題導(dǎo)向下的修法也在守住食品安全底線之余考慮了降本增效的制度優(yōu)化。

舉例來說，建立健全“日管控、周排查、月調(diào)度”工作制度和機制的要求為許多企業(yè)如何建立合規(guī)管理制度提供了樣板。但對于守底線亦追尋高質(zhì)量發(fā)展的企業(yè)而言，自建的管理體系或者通過認(rèn)證的管理體系也會含有與日、周、月管理要求相關(guān)乃至相同的內(nèi)容。

面對企業(yè)實踐中的重復(fù)建設(shè)和“兩張皮”的監(jiān)管問題，此次修法增設(shè)了“互認(rèn)”要求，即食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)可以將“日管控、周排查、月調(diào)度”工作制度和機制與已經(jīng)建立的工作制度和機制有機結(jié)合實施。此外，考慮到食品生產(chǎn)等業(yè)態(tài)的季節(jié)性特征，修訂后的規(guī)范也明確了日、周、月管理制度僅在生產(chǎn)經(jīng)營期間執(zhí)行。

同時，與做到、做優(yōu)日、月、周管理的合規(guī)選擇不同，知責(zé)不重責(zé)下的合規(guī)存在象征性的問題，即所謂的“制度上墻不落地”。例如，食品安全總監(jiān)以其專業(yè)之能發(fā)揮風(fēng)險控制的重要作用，是職能、職責(zé)、職權(quán)相統(tǒng)一的關(guān)鍵角色。但象征性合規(guī)中就出現(xiàn)了總監(jiān)形同虛設(shè)或者總監(jiān)有責(zé)無權(quán)的問題。鑒于此，修法后提出了食品安全總監(jiān)應(yīng)當(dāng)由食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)管理層人員擔(dān)任的管理層級要求。作為重中之重，學(xué)校、幼兒園未按規(guī)定配備食品安全總監(jiān)等時，將受到從重處理。

趙鵬：健全企業(yè)內(nèi)部管理架構(gòu)，主體責(zé)任的核心是要求相關(guān)主體全面擔(dān)當(dāng)、主動作為，不能忽視、放任可能導(dǎo)致食品安全問題的風(fēng)險隱患存在、蔓延，出現(xiàn)問題后亦不能以系偶然事件或者受到供應(yīng)鏈上其他經(jīng)營者違法行為的影響為由而逃避責(zé)任。它要求食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、集中用餐單位等主體作為整個食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的實施者或組織者，需要健全內(nèi)部管理架構(gòu)，強化全過程管控，扮演控制食品安全風(fēng)險的守門人角色。

為此，他們必須在其內(nèi)部優(yōu)化決策流程，設(shè)置食品安全總監(jiān)、食品安全員等崗位，建立并實施相關(guān)制度，建立自查自糾、風(fēng)險預(yù)警和隱患排查等機制，從而在生產(chǎn)經(jīng)營主體內(nèi)部構(gòu)建一個“類監(jiān)管”的體系，實現(xiàn)對食品安全風(fēng)險控制效能的提升。

《法治周末》：兩個《規(guī)定》如何推動管理制度發(fā)揮效能？

趙鵬：兩個《規(guī)定》主要從組織架構(gòu)、管理流程等方面對企業(yè)內(nèi)部治理提出要求，但是，每個生產(chǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品和服務(wù)的特點等有較大差異，無法充分預(yù)設(shè)企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營場景。對此，兩個《規(guī)定》要求相關(guān)責(zé)任主體需要組織擬定食品安全管理制度，組織擬定并督促落實食品安全風(fēng)險防控措施，組織擬定食品安全事故處置方案，開展職工食品安全教育、培訓(xùn)、考核，檢查食品安全管理制度執(zhí)行情況等，其目標(biāo)就是要求相關(guān)主體根據(jù)其具體生產(chǎn)經(jīng)營場景的特點，搭建其符合自身需求的風(fēng)險管控制度。

同時，兩個《規(guī)定》也通過相關(guān)監(jiān)管手段督促這套風(fēng)險管控制度發(fā)揮實效，它們一方面在相關(guān)行政責(zé)任基礎(chǔ)上，明確對違法主體實施任職資格限制，規(guī)定被吊銷許可證企業(yè)的責(zé)任人員五年內(nèi)不得擔(dān)任食品安全管理職務(wù)，涉刑人員終身禁入，通過責(zé)任回溯強化履職約束；另一方面，也通過“食品安全總監(jiān)、食品安全員已經(jīng)依法履職盡責(zé)的，不予處罰”等規(guī)定來創(chuàng)造合規(guī)激勵。