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《法治周末》記者 呂靜

2024年12月24日，江蘇省鹽城市一農(nóng)民賣(mài)1只羊獲利180元被大豐區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局罰款10萬(wàn)元的行政訴訟案件，在鹽城中院17法庭二審公開(kāi)審理。

近年來(lái)，類(lèi)似案例屢屢成為關(guān)注焦點(diǎn)，原因在于獲利與罰款數(shù)額相差懸殊，容易讓公眾產(chǎn)生“小過(guò)重罰”“過(guò)罰失當(dāng)”之感。

在行政執(zhí)法中如何做到張弛有度、寬嚴(yán)相濟(jì)、法理情相統(tǒng)一，《法治周末》記者近日就此專訪了北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授王靜，請(qǐng)她作進(jìn)一步的解讀。

“小過(guò)重罰”

引發(fā)社會(huì)關(guān)注

《法治周末》：您如何看待“小過(guò)重罰”現(xiàn)象？它可能產(chǎn)生哪些負(fù)面影響？

王靜：“小過(guò)重罰”現(xiàn)象每隔一段時(shí)間就有報(bào)道，這反映出基層執(zhí)法還有改進(jìn)的必要，執(zhí)法人員對(duì)行政處罰法等相關(guān)法律學(xué)習(xí)的不到位和執(zhí)法的機(jī)械化問(wèn)題，也反映出行政問(wèn)責(zé)還不夠科學(xué)合理的問(wèn)題。一些案件的根源在立法，立法時(shí)本著“亂世用重典”的出發(fā)點(diǎn)，處罰違法情形規(guī)定得比較模糊、粗糙或者僅對(duì)行為進(jìn)行處罰、不考慮違法后果，還有的規(guī)定起罰數(shù)額本身就比較高，造成執(zhí)法時(shí)容易出現(xiàn)“小過(guò)重罰”。一些案件是源于執(zhí)法人員對(duì)行政處罰法關(guān)于首違不罰、從輕減輕等的規(guī)定掌握得不到位，再加上擔(dān)心行政問(wèn)責(zé)，不敢不罰或者從輕減輕處罰。實(shí)踐中還有少數(shù)案件，是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不當(dāng)干預(yù)案件導(dǎo)致的，在個(gè)案中批示要處罰一個(gè)、警示一批，造成頂格處罰。

1996年行政處罰法就對(duì)處罰與教育相結(jié)合有規(guī)定，也明確要求不能為了處罰而處罰、收支兩條線、一事不再罰等。然而一些基層執(zhí)法人員雖熟悉本部門(mén)法律法規(guī)，卻對(duì)行政處罰法學(xué)習(xí)不夠，沒(méi)有全面深入悟透行政處罰法的精神和原則，因?yàn)楹ε率潞蟊蛔坟?zé)，本著寧可錯(cuò)罰一千不可放過(guò)一個(gè)的思想，機(jī)械、簡(jiǎn)單執(zhí)法，就出現(xiàn)了一些不符合法治的處罰案件。這一問(wèn)題在2021年新修訂行政處罰法時(shí)得到高度重視，規(guī)定了不予、可以不予處罰和從輕、減輕處罰的具體情形，也規(guī)定當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。這些規(guī)定都是為了解決這類(lèi)簡(jiǎn)單機(jī)械執(zhí)法、確保行政處罰公平公正的條文。

《法治周末》：行政處罰應(yīng)遵循哪些基本原則？如何確保處罰的公正性和合理性？

王靜：行政處罰中應(yīng)當(dāng)遵循處罰與教育相結(jié)合原則、職權(quán)法定原則、正當(dāng)程序原則、比例原則等行政法基本原則，特別是比例原則，在行政處罰中具體體現(xiàn)為“過(guò)罰相當(dāng)原則”。公眾普遍關(guān)心“小過(guò)重罰”案件，就是因?yàn)檫@類(lèi)案件中體現(xiàn)了處罰的公正性和合理性。遇到此類(lèi)案件釀成新聞，需要針對(duì)每一個(gè)案件所依據(jù)的法律規(guī)定，案件的具體案情，以及執(zhí)法程序仔細(xì)進(jìn)行考察，來(lái)判斷處罰是否公正合理，不宜倉(cāng)促下結(jié)論，因?yàn)槠涑梢虮容^復(fù)雜。在2021年行政處罰法修訂前，就有不少此類(lèi)案件引起廣泛關(guān)注，為了解決這一問(wèn)題，一些地方出臺(tái)了首違不罰、輕微違法不罰等規(guī)定，行政處罰法在這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)理專門(mén)作了規(guī)定?，F(xiàn)在還有這類(lèi)案件，說(shuō)明執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)還要更加到位，行政問(wèn)責(zé)也要更加科學(xué)合理，讓執(zhí)法人員沒(méi)有后顧之憂，該免于處罰就免于處罰，該從輕減輕處罰就從輕減輕處罰。還應(yīng)當(dāng)看到，有些案件，在公眾看來(lái)是“小過(guò)重罰”，實(shí)際上案件的違法后果可能還很?chē)?yán)重，并不違反過(guò)罰相當(dāng)原則，被處罰人和公眾不理解，也說(shuō)明執(zhí)法機(jī)關(guān)的說(shuō)理和釋法不夠充分，沒(méi)有達(dá)到有效溝通。

《法治周末》：如何理解“過(guò)罰相當(dāng)”原則？在行政執(zhí)法中，如何確保自由裁量權(quán)的正確行使，避免“小過(guò)重罰”和“重過(guò)輕罰”現(xiàn)象？

王靜：“過(guò)罰相當(dāng)”簡(jiǎn)單講，就是當(dāng)事人的違法行為的嚴(yán)重程度要與行政處罰的嚴(yán)厲程度成正比。具體判斷過(guò)罰相當(dāng)，一是要對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行全面梳理，當(dāng)事人的處罰的主觀狀態(tài)、違法行為形態(tài)、情節(jié)、后果，都要在認(rèn)真了解的基礎(chǔ)上給出結(jié)論。二是法律適用，對(duì)具體領(lǐng)域的法律法規(guī)所規(guī)定的罰則，即處罰的種類(lèi)和數(shù)額的適用，要結(jié)合違法事實(shí)和法律依據(jù)進(jìn)行判斷。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，可以不予處罰的情形是初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的；應(yīng)當(dāng)不予處罰的有兩種情形：一種是違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予處罰；另一種是當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

行政執(zhí)法中，要考慮案件所涉及的違法行為在當(dāng)?shù)氐那闆r是怎樣的，類(lèi)似案件都是如何處理的，當(dāng)事人是否是首次違法，情節(jié)是否輕微，是否造成嚴(yán)重后果，如何將處罰與教育相結(jié)合原則落實(shí)到位。此外，還需要嚴(yán)格落實(shí)行政處罰法所規(guī)定的處罰程序，在重大案件中，履行告知、說(shuō)明理由、聽(tīng)證、集體討論、法制審核等環(huán)節(jié)，可以最大避免“過(guò)罰相當(dāng)”和“重過(guò)輕罰”現(xiàn)象。

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

提升執(zhí)法溫度

《法治周末》：上述“小過(guò)重罰”案件對(duì)未來(lái)類(lèi)似案件的審理有何指導(dǎo)意義？法院如何繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督作用？

王靜：行政訴訟是對(duì)行政處罰等執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督的最為重要的方式之一，法院依法審理“民告官”案件，對(duì)預(yù)防“過(guò)罰相當(dāng)”等案件有非常重要的意義。行政訴訟法中有明確規(guī)定，“明顯不當(dāng)”是法院撤銷(xiāo)違法行政行為的法定情形之一，此類(lèi)案件嚴(yán)重不合理，屬于不合法。

法院在審理此類(lèi)案件中，秉持依法公正的精神，對(duì)“過(guò)罰相當(dāng)”案件予以糾正，不僅是對(duì)個(gè)案的審理，而且對(duì)提升當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)依法行政水平、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境都有重要作用。

《法治周末》：在行政執(zhí)法中，行使自由裁量權(quán)應(yīng)遵循哪些原則？如何確保自由裁量權(quán)的行使不偏離法治軌道？

王靜：行政機(jī)關(guān)在管理社會(huì)時(shí)所面臨的情況是錯(cuò)綜復(fù)雜的，具體到個(gè)案，可能是千差萬(wàn)別的，行政機(jī)關(guān)如果沒(méi)有行政裁量權(quán)，也就無(wú)法執(zhí)法；而且很多法律法規(guī)對(duì)罰則的規(guī)定特別是罰款的數(shù)額，會(huì)有一定的裁量空間，需要行政機(jī)關(guān)結(jié)合具體案情給出判斷。除了法定應(yīng)當(dāng)免于處罰、從輕減輕或者從重加重處罰的，行政機(jī)關(guān)在是否處罰、如何處罰上存在自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)對(duì)案件事實(shí)開(kāi)展認(rèn)真扎實(shí)的調(diào)查，嚴(yán)格按照法定程序完成執(zhí)法過(guò)程，對(duì)法律依據(jù)進(jìn)行全面細(xì)致的考察，最終作出行政處罰決定，在行政處罰決定書(shū)中要充分說(shuō)理。有些地方、有些部門(mén)出臺(tái)了自由裁量基準(zhǔn)的規(guī)定，對(duì)更加公平合理的作出行政處罰決定有一定幫助。未來(lái)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，對(duì)典型案例、同類(lèi)案件要更多討論，切實(shí)提高執(zhí)法人員的素質(zhì)水平。

《法治周末》：在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提升行政執(zhí)法溫度方面，你有哪些建議和展望？

王靜：第一，進(jìn)一步組織領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)法，深入學(xué)習(xí)行政法律制度，掌握行政法的精神、原則，學(xué)會(huì)用法治思維和法治方式來(lái)解決問(wèn)題；第二，進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)制度，不能動(dòng)輒對(duì)執(zhí)法人員追究責(zé)任。對(duì)行政執(zhí)法行為追究責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)依法、按照正當(dāng)程序來(lái)開(kāi)展，也要避免“小過(guò)重罰”和“大過(guò)輕罰”。行政機(jī)關(guān)如何管理執(zhí)法人員，是否有尊嚴(yán)、寬嚴(yán)相濟(jì)對(duì)待執(zhí)法人員，也會(huì)影響到執(zhí)法人員如何執(zhí)法；第三，地方政府要通過(guò)開(kāi)展法治政府示范創(chuàng)建、執(zhí)法案卷評(píng)查等，推動(dòng)執(zhí)法三項(xiàng)制度等落實(shí)，切實(shí)提高執(zhí)法的質(zhì)量；第四，妥善處理好信訪與信法、維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，積極支持和推進(jìn)行政復(fù)議、行政訴訟的制度運(yùn)行，鼓勵(lì)當(dāng)事人在法治途徑內(nèi)解決行政糾紛，法院和檢察院要依法公正履行司法權(quán)；第五，進(jìn)一步暢通輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督，對(duì)典型案件跟蹤報(bào)道、深入挖掘，營(yíng)造全社會(huì)學(xué)法用法的氛圍，讓政府的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；第六，加大全民普法的范圍和力度，人民群眾是最好的監(jiān)督員，在遇到執(zhí)法時(shí)能夠使用法律武器和行政機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員進(jìn)行溝通，維護(hù)自己的合法權(quán)益。